Valentin M. Ionescu. Proiectul legii pensiilor: cea mai mare tranzactie electorala pentru anul 2020

Costuri, discriminare si birocratizare excesiva. Acestea sunt cele trei trasaturi definitorii ale proiectului Legii privind sistemul public de pensii. Costuri pentru ceea ce am sa incerc sa explic cu estimari pe latura cheltuielilor, iar discriminare, pentru ca se pastreaza segregarea intre regimul comun si pensiile de serviciu, iar majorarile de pensii se fac pe seama generatiilor prezente si viitoare din piata muncii. In plus, parlamentarii si alesii locali beneficiaza in continuare de un regim privilegiat fata de alti cetateni ai Romaniei, intrucat pot cumula pensia pentru limita de varsta cu indemnizatia pentru limita de varsta, luand in considerare ca cea din urma nu este reglementata ca pensie, desi este similara unei pensii de serviciu. Cu alte cuvinte un joc de cuvinte (sintagma „indemnizatie” in loc de „pensie”) naste un privilegiu (modificare la Legea nr.95/2006 privind statutul deputatilor si senatorilor si Legea de completarea a Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali).

Proiectul de lege birocratizeaza sistemul de functionare al Casei Nationale de Pensii Publice si lezeaza drepturile la pensie ale persoanelor cu o situatie neclara, intrucat  prelungeste excesiv termenul de solutionare a contestațiilor formulate împotriva deciziilor de pensie la Comisia Centrală de Contestații din cadrul Casei Nationale de Pensii Publice cu 3 ani si 1 luna, calculate de la data intrarii in vigoare a legii. In fapt, termenele sunt mult mai mari, daca socotim ca si in acest moment sunt mii de contestatii la dosare de pensii si care sunt nesolutionate de cativa ani. La contestatii formulate anul acesta, termenele pot ajunge si la 6 ani.

Conceptia asupra acestui proiect este primitiva si apropiata de „chavismo” (politica lui Chavez) intrucat PSD urmareste o majorare nesustenabila a pensiilor din motive electorale. Nu se aduce nici o inovatie de natura institutionala, nu se restructureaza in nici un mod sistemul public de pensii, in sensul ca nu se creeaza premisele ca acest sistem sa se transforme intr-un fond de acumulare pentru a evita in urmatorii ani scaderea pensiilor in termeni reali si acumularea deficitelor.

Lecturand fundamentarea proiectului legii pensiilor observ ca initiatorul, respectiv Ministerul Muncii si Justitiei Sociale prin ministru, mentioneaza expres ca legea nu se refera la impactul macroeconomic (ca sa vezi !). Rar vezi un asemenea analfabetism. Pensiile publice/anuitatile influenteaza consumul si satisfac o anumita utilitate a indivizilor care beneficiaza de acestea. Sistemul de pensii publice are implicatii mari in politica fiscala, din moment ce statul este debitor perpetuu pentru cei care au iesit din piata muncii. Totodata, pentru generatia aflata in piata muncii, sistemul public de pensie combinat cu alte sisteme este o dubla povara, pentru ca aceasta suporta atat pensiile celor iesiti din piata muncii, cat si propriile anuitati platite in sistem public si privat. In fine, sistemul public de pensii construit pe un model macroeconomic are influenta asupra ofertei agregate  de forta de munca.

Pentru public, mai cu seama pentru cei care platesc contributiile sociale, prezinta interes modul in care pilonul I de pensii isi atinge obiectivele sociale, pastrand in acelasi timp sustenabilitatea fiscala, adica realizand un echilibru stabil intre cresterea pensiilor fata de raportul datorie publica – PIB.  

Reglementarea sistemului public de pensii este mai importanta decat legea salarizarii in sectorul public. Tocmai de aceea, o asemenea lege trebuie sa aiba la baza o masurare a impactului macroeconomic, sa arate interdependentele si efectul de spillover pe care il genereaza odata ce pensiile publice se ajusteaza semnificativ.

Implicatii financiare: cheltuielile publice si deficitul explicit in sistemul public de pensii

In lipsa unui model actuarial care sa arate in mod corect deficitul implicit (calculat pe un interval de cel putin 25 – 30 ani in viitor), deocamdata nu putem analiza decat deficitul explicit (adica din exercitiul fiscal curent si pentru urmatori 2 -3 ani) sub rezerva ca pot fi generate erori din modul de constructie a proiectului de lege si a lipsei de transparenta cu care s-a lucrat.

Pentru a estima deficitul in sistemul public de pensii ar trebui luate in calcul ipoteze economice, ipoteze demografice si ipoteze sociale, intrucat toate acestea au impact financiar.

Ipotezele actuariale (o mare parte sunt folosite si in metodologia OIM) ar putea fi urmatoarele:

Tabelul in care se mentioneaza cu titlu de exemplificare un set de ipoteze, arata ca, cu exceptia ratei de creștere a pensiilor în plată, fixata oricum politic, nici o alta ipoteza nu a fost luata in calcul la constructia proiectului de lege privind sistemul public de pensii. Nu s-au colectat si nici nu s-au analizat date, nu s-a facut vreo selectie a ipotezelor si nu s-a construit un model actuarial pe baza acestor ipoteze. Nu mai pun la socoteala analiza datelor si testul de senzitivitate care nu aveau cum sa fie facute in lipsa modelului.

In nota de fundamentare la proiectul de lege figureaza veniturile bugetare pentru anii 2018, 2019, 2020, 2021 si 2022, fara sa stim cum au fost calculate cel putin pentru anul 2022. Aici chiar survine o curiozitate. In mod uzual cu fiecare lege a bugetului de stat, Ministerul Finantelor Publice face o proiectie a veniturilor si cheltuielilor pe urmatorii 3 ani. De pilda, in legea bugetului de stat pe anul curent si apoi la fila fiecarui minister sunt trecute estimativ veniturile si cheltuielile totale pentru anul 2018 si estimarile pentru 2019, 2020 si 2021.  Ministerul Muncii si Justitiei Sociale nu are cum sa stie veniturile si cheltuielile bugetare estimative la asigurari sociale in anul 2022, pentru ca cheltuielile cu pensiile depind nu numai de gradul de colectare, ci si de veniturile din bugetul de stat care ar putea fi estimate doar de Ministerul Finantelor Publice, dar nu la un orizont asa mare de timp. Cu alte cuvinte, Ministerul Muncii si Justitiei Sociale a trecut in mod arbitrar in nota de fundamentare veniturile bugetare si cheltuielile bugetare la asigurari sociale cel putin pentru anul 2022. De asemenea, in nota de fundamentare nu figureaza nici un fel de propuneri pentru acoperirea creşterii cheltuielilor bugetare si nici un calcul detaliat privind fundamentarea modificărilor veniturilor şi/sau cheltuielilor bugetare, ceea ce demonstreaza ca nu s-a lucrat cu Ministerul Finantelor Publice, ci s-a facut doar un schimb de informatii.

Pentru toate cifrele agregate, ar fi trebuit sa existe o estimare a bazei de contributie, prin inmultirea numarului de contribuabili cu valoarea medie a venitului asigurat si un factor de colectare.

Pe latura cheltuielilor agregate cu pensiile trebuia sa se tina cont de cheltuielile din exercițiul anterior care se  inmulteste cu o rata de supraviețuire (pornind de la ipoteze demografice) si cu un factor de ajustare dupa care se insumeaza cu pensiile recent acordate. Intrucat nu s-a facut nici un fel de calcul, toata constructia nu are nici o logica economica.  

Cresterea punctului de pensie s-a fixat arbitrar, mizandu-se pe socul politic, dar fara sa se tina cont de socul economic, riscuri si externalitatile negative, in conditiile in care sistemul public de pensii nu este neutral. Daca punctul de pensie va creste in anii urmatori la nivelurile scrise in proiectul de lege, se va ajunge la o combinatie de externalitati negative/spillover, cum sunti: cronicizarea deficitelor in sistemul public de pensii, efect de evictiune ca urmare a cresterii imprumuturilor statului pentru acoperirea platilor scadente cu pensiile (scade finantarea sectorului privat), cresterea datoriei publice, precum si posibilul risc de majorare a contributiilor sociale pe termen mediu si lung pentru acoperirea deficitelor acumulate (majorare a deficitului implicit).   

Potrivit proiectului de lege, punctul de pensie va creste in 2019 la 1265 lei  fata de 1100 lei in prezent (+15% fata de iulie 2018), la 1775 lei in septembrie 2020 (+40,3% fata de sept.2019) si la 1875 lei  in septembrie 2021 (+5,63%), iar in anii urmatori pensiile se recalculeaza dupa o alta formula.

Sa vedem care este cheltuiala cu pensiile in sistemul public incepand cu 2016

Tinand cont de momentul majorarii punctului de pensie, in intervalul sep. 2020 – sep.2021 cheltuiala statului va fi de aprox. 110, 57 mld lei si 116,9 mld lei in intervalul sep. 2021- sep.2022. Este cheltuiala cu pensiilepublice si pensiile de serviciu (socotite pensii speciale).

Din septembrie 2021 incep recalcularile tuturor pensiilor publice, pensiile anticipate, plus majorarea la pensia minima conform unui noui sistem de calcul, asa incat, factura de plata a statului va depasi 126 mld lei dupa 2022 si va ajunge intre 135  – 140 mld lei/an in intervalul 2023 – 2024. Evident, in ipoteza in care se finalizeaza recalcularile, ceea ce este improbabil. Acestea sunt doar estimari pornind de la majorarile de pensii fixate arbitrar in proiectul legii pensiilor publice.

In 2020 -2021 cheltuielile cu pensiile publice aproape ca se dubleaza fata de anul 2016  si se tripleaza in urmatorii 5 – 6 ani fata de 2016. Daca, gradul de colectare a contributiilor sociale se mentine intre 67 – 71%, cam cat este in prezent, cu mici variatii, inseamna ca la 110,57 mld lei, cat va avea guvernul de platit in contul pensiilor publice + pensii de serviciu in sep. 2020- sep.2021 (in medie aprox. 9,2 mld lei/luna pentru ambele sisteme de pensii), deficitul in sistem poate ajunge la aprox. 35 mld lei in 2021 (2,9% din PIB-ul estimat de CNP), fata de 14,7 mld lei in 2017 sau fata de aprox. 7 mld lei anul acesta (estimativ)  si la 35,7 mld lei in 2022 (2,79% la PIB-ul estimat de Comisia Nationala de Prognoza).

Pentru pensiile publice (fara pensiile de serviciu, care au fila in bugetul de stat) deficitul va trebui acoperit din transferuri din bugetul de stat, din taxe sau imprumuturi ceea ce inseamna ca tot acest sistem bolnav  va genera o suma de externalitati negative cu care nu ne-am mai intalnit in trecut la o asemenea scara.

Daca in 2016 pensia medie era de 930 lei  (crestere reala: 4,2%), in 2017 a ajuns la 1026 lei  (crestere reala: 8,52% fata de anul precedent) si in 2018 la 1.180 lei  (crestere reala: 10,44% fata de 2017 din cauza inflatiei ridicate) in 2019 si 2020 este posibil sa se apropie de punctul de pensie. Valoarea medie a pensiei insa depinde si de numarul de pensionari, al carui numar nu-l pot anticipa pentur ca depinde de speranta de viata dupa iesirea din poata muncii. Oricum, daca pensia medie se va apropia de valoarea punctului de pensie atunci legea sistemului public de pensii va fi de maxim interes pentru cea mai mare parte a pensionarilor in anul 2020.

Desi pensia medie se mareste semnificativ, discrepantele intre pensii vor ramane. Este adevarat ca, unele inegalitati nu au cum sa fie eliminate, pentru ca in trecut unii au contribuit la propria pensie prin plati, iar altii nu, asa cum exista numerosi pensionari care in trecut cand aveau calitatea de salariati au avut contributii mici raportate la salariul incasat si nivelul lor de calificare profesionala.

Aspecte legale

Proiectul de lege pastreaza aprox. 88% din continutul Legii 263/2010, dupa toate amendarile survenite, inclusiv asta iarna. Formal  sunt facute 86 amendamente pe articole la Legea nr.263/2010 (completari, modificari, fara abrogari), ceea ce inseamna 43,8% din total.  Dar, numai 25 de amendamente sunt importante, adica 12% raportat la toate articolele din Legea nr.263/2010.

Cea mai importanta modificare cu care Partidul Social Democrat doreste sa iasa in evidenta propriului electorat este modificarea modului de calcul al pensiei, intrucat aduce o majorare a pensiei prin recalculare, separat de majorarile ce survin in intervalul 2018 – 2021 prin ajustarea punctului de pensie. Evident ca acest calcul nu are la baza nici un factor de sustenabilitate.

Modul actual si cel viitor de calcul al pensiei este prezentat in tabelul de mai jos :  

Fata de sistemul actual, nu se mai calculeaza un punctaj mediu anual, ci se insumeaza punctajele anuale (nr total de puncte) care mai apoi se inmultesc cu valoarea punctului de referinta (VPR).

Acest „punct de referinta” (inventie PSD, dar cu copyright de la Casa Nationala de Pensii Publice) este un raport intre valoarea punctului de pensie si cifra 25, fixata arbitrar ca fiind nivelul mediu al stagiilor de cotizare. Cu alte cuvinte la calculul pensiei se inlocuieste stagiul complet de cotizare (35 ani) cu un nivel mediu al stagiului de cotizare care este socotit la 25 ani.  Stagiul complet de cotizare nu mai este utlizat la calculul pensiei, ci devine o conditie la pensie anticipata sau la calculul pensiei in conditii speciale si deosebite.

La persoanele care contribuie la un fond privat de pensii, punctajul lunar se corectează cu raportul dintre cota de contribuţie de asigurări sociale datorată la sistemul public de pensii de către asigurat, prevăzută de Codul fiscal, din care s-a dedus cota de contribuţie aferentă fondului de pensii administrat privat şi cota de contribuţie prevăzută pentru persoanele fizice care au calitatea de angajaţi sau pentru care există obligaţia plăţii contribuţiei de asigurări sociale.

Incepand cu octombrie 2021 toate pensiile se recalculează prin înmulțirea numărului total de puncte realizat cu valoarea punctului de referință. La aprox. 5 milioane de pensionari, plus alte cateva mii de dosare unde exista contestatii, o asemenea operatiune este improbabil ca va putea fi declansata la termen si ca s-ar putea incheia in 3 ani, chiar daca numarukl de angajati la Casa Nationala de Pensii Publice va creste cu cel putin 1000.

De asemene, se instituie cuantumuri minime ale pensiilor. Pensia minimă reprezintă un „prag minim al cuantumului pensiei şi se stabilește în procente, minim și maxim, din salariul minim brut pe țară garantat în plată, în funcție de stagiul de cotizare realizat. Procentul minim este de 45%, aferent stagiului minim de cotizare, la care se adaugă câte 1% pentru fiecare an de stagiu de cotizare realizat peste 15 ani, fără a depăși procentul maxim de 75%” (art.91 din proiect).

Potrivit art.97 alin.2 din proiect, în cazul în care cererea de pensionare nu a putut fi completată de către solicitant cu toate documentele necesare stabilirii dreptului, în termen de 12 luni de la înregistrare, cererea de pensionare se soluţionează prin decizie de respingere.  Cu alte cuvinte, opereaza un termen de decadere, ceea ce este de neinteles si ilegal.

In temeiul art.65 din proiectul de lege, decizia medicală asupra capacităţii de muncă ori pentru stabilirea gradului de invaliditate poate fi contestată, în termen de 30 de zile de la comunicare, la comisiile medicale regionale de contestaţii si la Comisia Superioară de Expertiză Medicală a Capacității de Muncă din cadrul Institutului Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă, adica tot in cadrul aceleasi autoritati, dar nu poate fi contestata in instantele judecatoresti. O asemenea prevedere care elimina controlul judecatoresc asupra actelor administrative ce privesc expertiza medicala ingradeste accesul la justitie al persoanelor si este neconstitutionala.

Art.147 din proiectul de lege prelungeste excesiv termenul de solutionare a contestațiilor formulate împotriva deciziilor de pensie la Comisia Centrală de Contestații din cadrul Casei Nationale de Pensii Publice cu 3 ani si 1 luna, calculate de la data intrarii in vigoare a legii. De exemplu, stiind ca legea intra in vigoare la 1 septembrie 2021, iar o persoana a formulat contestatie impotriva deciziei de pensie la data 1 septembrie 2018, teoretic va avea de asteptat ca solutionarea contestatiei sa se faca oricand intr-un interval de timp calculat de la 1 septembrie 2018 pana la 1 octombrie 2024, adica 6 ani si o luna.

In fine, segregarea intre sistemul public de pensii si sistemul pensiilor speciale putea sa fie eliminata prin acest proiect de lege, ceea ce nu se intampla. Revoltator este conservarea pensiilor speciale pentru parlamentari si alesii locali, asa numitul sistem al indemnizatiilor pentru limita de varsta.

Imi exprim speranta ca o asemenea constructie aberanta nu va fi aprobata de parlament sau chiar daca se va intampla acest lucru, legea nu va fi pusa in aplicare. Acest proiect de lege nu este o dovada de justitie sociala, ci un instrument de discriminare la adresa celor aflati in piata muncii, precum si intre pensionari, intrucat alocarea de resurse se face dezechilibrat, iar privilegiile se mentin.